〔31〕参见陈清秀:《委托经营法制及实务问题探讨》，载翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集编写委员会编: 《当代公法新论（翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集）》(中) ，元照出版公司 2002 年版，第 639 页。

（一）完善我国行政行为司法审查标准体系 不难理解，在现代法治国家由重视形式主义法治日益向重视实质主义法治转变的过程中，司法审查当然不能仅仅满足、停留于合法性审查的层面，而应当在合法性审查的基础上进行合理性审查。参见甘培忠：《企业与公司法学》，北京大学出版社2014年第七版，第269页。

对于第一点理由，环保署认为，温室气体不可能是《清洁空气法》意义范围内的空气污染物（air pollutants）。[45]美国联邦最高法院指出：根据专断、反复无常标准，司法审查的范围是狭窄的，法院不能用自己的判断取代行政机关的判断。[17][意]福特沃兹、[英]拉维茨：《后常规科学的兴起》（上），吴永忠译，《国外社会科学》1995年第10期。相对论和量子物理结合在一起所抛弃的，不仅仅是旧的科学，也包括（作为）其基础的形而上学。从社会建构论的视角看，行政行为——即使是只存在行政机关和相对人双方主体的行政行为——无一存在社会因素空场，也就是说，无一不是社会建构的结果。

[70]严格检视之审查也因此很容易获得接受，因为这种不撤销而发回重作的救济方式在一定程度上缓和了严格检视之审查的严格性。[78]参见前注[19]，陈玲、薛澜、赵静、林泽梁文。笔者认为，中国政府在南海划出断续线的背景，主要包括以下方面： 第一，外国入侵所迫。

1933年法国军舰入侵南海(南沙群岛)九小岛一事，对中国人造成重大震荡，朝野人士均认为南海诸岛主权之维护刻不容缓。2011年7月20日，中国与东盟就落实《南海各方行为宣言》指导方针达成共识，也为南沙岛礁领土争议问题的政治解决提供了制度保障。在维护国家主权和海洋权益时，我国应严格地遵守国际法和区域制度，并加强对其的研究，减少执法过程中的违法或不妥的行为，逐步树立中国守法的国家形象。即两岸海洋问题合作对于解决中国面临的海洋问题十分关键。

至明清两代，中国政府继续将南海诸岛列入中国版图并置于广东省琼州府万州辖下，行使了有效管辖。可见，利用和平方法解决南海问题争议是符合国际法和相关区域制度的原则和要求的，也是各国必须遵循的义务。

对于这种行使主权的行为，当时的周边国家没有提出异议。因为，《公约》第298条第2款规定，根据第298条第1款作出声明的缔约国，可随时撤回声明，或同意将该声明所排除的争端提交本公约规定的任何程序。其次，线内水域不是领海。因为中国政府从未表明线内水域为内水;中国政府从未反对其他国家在该线内水域船舶之自由航行。

从上述成果并结合其他研究成果看，针对南海断续线的含义或性质的学说或观点，主要包括以下方面： 1.历史性水域说。同时，宋代已将南海诸岛列入琼管范围，即千里长沙、万里石塘属于当时广南西路琼州的管辖范围，可见，南海诸岛纳入中国版图已现端倪。最后分析了解决南海问题争议的方法，并提出了中国应对的具体措施。(三)中国南海断续线的成形及其背景 中国历代政府强化对南海诸岛管理的方法之一为经过调查和勘探后，多次为南海诸岛予以命名并在地图上予以标记，最具代表性的成果为，中华民国政府内政部于1947年12月1日正式公布的南海诸岛新旧名称对照表，共计159个小岛或礁屿;1948年2月内政部正式对外出版注明所有岛礁名称的南海诸岛位置图，在其内正式划有一条U形断续线，将东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛均包括在内，并将最南端的曾母暗沙明确标出，位于北纬4度左右。

针对南海争议问题，包括岛礁领土争议问题和海域划界问题，尤其应研究相关国际司法判例和国家实践，以不断地充实和调整我国的海洋政策和法律。所以，菲律宾针对南沙部分岛礁的权利主张是根本无法成立的，也无法改变其属于中国的历史事实。

支持此说的理由为以下两个方面：第一，1948年标注南海断续线的地图公开出版后，没有受到任何抗议或反对;第二，断续线内水域为历史性水域，不违反《联合国海洋法公约》第47条第1款的规定。1935年4月，水陆地图审查委员会出版《中国南海各岛屿图》，这是国民政府公开出版的具有官方性质的南海专项地图，图中较为详细地绘出了南海诸岛，并将南海最南端标绘在大约北纬4度的曾母滩。

当前，重要的是在相关国家之间缔结在海洋低敏感领域的合作协议，以增进共识，并为缔结临时安排和最终解决南海问题争议创造良好环境和条件。所以，面对当前海洋问题的严峻态势，整合力量制订国家海洋战略已是我国当前的重大政治任务之一，必须引起各界人士的高度重视和关注，否则，我国应对海洋问题的被动局面无法改变。最后，南沙群岛根本不是无主地，如上所述，二战后，中国政府已从日本收回了对南沙群岛的主权，并加强对其的管辖，包括在太平岛派海军驻守，且从未对其放弃。这一U形断续线并不连贯，共分为11段。(四)中国应对南海问题争议的基本立场与具体措施 南海问题事关中国核心利益的维护，关系我国由区域性大国向全球性大国成功转型的指标性问题，所以，必须积极稳妥合理地处理。最后，线内水域也不是公海。

为此，针对南海问题，我国应快速补正以下领域及措施，主要为：第一，适时发布中国针对南海问题或断续线的政策性立场声明(学者版、政府版)。考虑到中国政府迄今仍未公开清晰中国南海断续线的含义，为此，本文将结合历史和法理，重点阐述中国南海断续线的含义包括其性质及线内水域的法律地位及属性，以便为进一步延缓和解决南海问题争议作出微薄的学术贡献。

近期发生的黄岩岛事件、钓鱼岛事件特别提醒我们，应加强海上执法力量并完善执法制度，包括明确处罚的职权机构、抓捕的管理单位、制裁措施等，为此，制定诸如中国管辖海域维权巡航执法管理和处罚那样的条例就显得十分紧要。这些记载表明，我国渔民对南沙群岛非常熟悉和不断经营开发南沙群岛的历史事实。

实际上，南海U形线本身的性质与U形线内水域的法律地位及属性是不同的两个方面，但它们又紧密关联，不可分割。这些研究成果无疑为本文的写作提供了很好的基础和借鉴。

众所周知，1945年9月28日美国发布了《关于大陆架的底土和海床的自然资源的政策的第2667号公告》(简称《杜鲁门公告》，目的是建立排他性的资源保护区以及获取大陆架的利益。此外，至宋代起，南海诸岛及其附近海域成为水师巡航的重要领域，例如，宋太祖在开宝4年(公元971年)平定南汉刘伥后，建立巡海水师，巡管范围即包括西沙群岛。前者是南海问题的主要争议，后者为南海问题的次要争议，但它们两者之间又紧密相连，不可分割。也就是说，断续线内水域具有两种类型，并因来源不同而具有不同的性质，且两种类型的水域并不矛盾，可平行存在。

新中国成立后，中国政府于1958年9月4日公布了《关于领海的声明》。鉴于两岸和平发展态势，尤其是两会缔结了18个合作协议的有利局面，两岸加强海洋问题合作的时机已经来临，为此，在两岸缔结海洋问题合作那样的协议就显得十分重要，在合作过程中，可遵循先易后难、循序渐进的原则，以共同保卫中国的主权和领土完整。

同时，印尼前驻德大使哈西姆•贾拉尔(Hasjim Djalal)及马来西亚海洋事务协会领导人Ben Ahmed Hamzah在我国提出主张后的历次南海会议上对该U形线之法律地位提出质疑和反对，所以，就构成历史性权利上的时间要素而言，过于短暂，且邻国反对，并未满足第三国默示同意的要件。菲律宾对南沙群岛的部分岛礁提出声称，其依据为1978年6月11日菲律宾第1596号总统法令所言的：(1)南沙群岛对菲律宾的安全和经济命脉至关重要;(2)菲律宾与南沙群岛最邻近;(3)南沙群岛在法律上不属于任何国家，是无主地，如果有其他国家提出主权要求，这种要求已因放弃而失效。

为延缓南海问题争议，重要的是遵守区域相关制度，包括《南海各方行为宣言》、落实《南海各方行为宣言》指导方针，关键是推进海洋低敏感领域合作进程。其主要依据为： 第一，历史上的占有。

鉴于中国南海U形线在南海问题争议中的地位和作用的重要性，所以，有必要考察中国南海断续线或U形线的性质及线内水域的法律地位。我国于2003年6月28日批准加入的《东南亚友好合作条约》第2条(基本原则)第4款规定，缔约国在处理相互关系中，以下列基本原则为指针，包括存在意见相异或存在争端时利用和平方法解决。范文同的信函表明，越南承认西沙群岛和南沙群岛属于中国。针对南海断续线的这种定性，具体反映在南海断续线内水域的法律地位和属性方面。

二、中国南海断续线的形成过程 在论述南海断续线的形成之前，需考察中国对南海诸岛的主权。在表中列出了南海诸岛132个岛礁滩洲地名。

南海问题的显现与升级有多种原因，其中《联合国海洋法公约》的生效、东盟一些国家非法强化对南海诸岛的抢占及加大资源开发力度，以及域外大国的参与和偏袒等，是促发南海问题进一步升级的重要原因。所以，笔者认为，我国南海断续线的性质应为岛屿归属及资源管辖线。

这也符合作为《公约》缔约国的我国应遵守《公约》制度规范的要求。换言之，主张基于历史性权利下的历史性水域至少要说明对该海域一直实施有效管辖且未曾中断的事实。